Лонгрид

"Как устроена гуманитарная помощь Японии"

Дарья Грибкова
Дарья Грибкова
Координатор проектов Креативной Дипломатии
В Японии гуманитарная деятельность стала органическим продолжением её экономической дипломатии.
Гуманитарная деятельность является важной составляющей внешней политики государства. Она позволяет формировать образ страны за рубежом, влиять на информационную повестку, оказывать воздействие на общественное мнение, приносит дивиденды в виде благожелательности населения, развития экономической активности и закрепления политических позиций. Взаимодействие в гуманитарной сфере дает возможность снизить напряженность в отношениях между политическими противниками, объединиться для решения общей задачи, заложить основу для нормализации отношений.

После Второй мировой войны Япония была сосредоточена на восстановлении экономики страны. Эта задача совпадала с необходимостью избавиться от образа агрессора и зарекомендовать себя как надежного экономического партнера на международной арене. Поспособствовала этому экономическая дипломатия Японии, которая проявилась в осторожной, ненапористой политике, в экономической помощи, в предоставлении кредитов на выгодных для их получателей условиях и участии в социально значимых проектах. Большой вклад в формирование позитивного образа вовне сыграл внутриэкономический успех – небезызвестное японское «экономическое чудо».

Уже в 1950-х гг. к внешнеэкономической деятельности добавилась гуманитарная активность. По мере расширения ее масштабов, роста вовлеченности Японии и появления новых проблем в сфере ее внимания, к деятельности по ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф добавились вопросы развития и постконфликтного восстановления стран. Со временем официальная помощь развитию иностранных государств стала важным направлением внешней политики Токио. Сегодня Япония является одним из ведущих государств в сфере оказания гуманитарного содействия в мире.
Нормативно-правовая база гуманитарной деятельности
Уже с 1953 г. Токио начал финансировать программы ООН для палестинских беженцев. В 1954 г. Япония присоединилась к Плану Коломбо по совместному экономическому и социальному развитию Азии и Тихоокеанского региона. Напрямую и через международные организации Япония стала оказывать Официальную помощь развитию (Official Development Assistance), выделять гранты, предоставлять долгосрочные кредиты на льготных условиях.

В 1965 г. была запущена программа сотрудничества между волонтерами Японии и других стран (Japan Overseas Cooperation Volunteers, JOCV). В 1974 г. было сформировано Японское агентство международного сотрудничества (Japan International Cooperation Agency, JICA), ответственное за техническую сторону оказания гуманитарной помощи, отправку специалистов, координацию гуманитарной помощи на местах, предоставление грантов и кредитов.

По мере увеличения оказываемой помощи, появления новых вызовов возникла необходимость в законодательном регулировании гуманитарной деятельности. В 1987 г. был принят закон, регулирующий отправку японских групп по ликвидации последствий стихийных бедствий (Law Concerning the Dispatch of Japan Disaster Relief Team, JDR Law). Он регулирует участие японских специалистов в ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф за рубежом, вызванных действиями человека, за исключением возникших в результате вооруженных конфликтов.

Война в Персидском заливе подогрела дискуссии внутри страны относительно того, допустимо ли участие Японии в ликвидации последствий катастроф, спровоцированных конфликтами, для чего пришлось бы привлекать Силы самообороны Японии (ССЯ). Не без давления извне – со стороны Соединенных Штатов – началось обсуждение расширения функций и сфер деятельности ССЯ.

Результатом стал закон 1992 г. о сотрудничестве с ООН в осуществлении миротворческих операций (Law Concerning Cooperation for UN Peacekeeping operations), который позволил отправлять не только гражданских, но и персонал ССЯ для участия в миротворческих операциях. После принятия закона персонал Сил самообороны направлялся в такие страны, как Камбоджа, Ангола, Мозамбик, Сальвадор, Руанда, Восточный Тимор. Началом полномасштабной деятельности Японии в сфере поддержания мира и безопасности стало участие в миротворческих операциях ООН в Камбодже в 1992-1993 гг.
The Overseas Dispatch of Japan's Self-Defense Forces and U.S. War Preparations 自衛隊海外派遣と米国の戦争準備.
Source: The Asia-Pacific Journal: Japan Focus
Параллельно шла конкретизация направлений оказания помощи. В 1999 г. была принята программа среднесрочной политики по оказанию официальной помощи развитию (Japan's Medium-Term Policy on Official Development Assistance, ODA). В качестве приоритетных сфер в ней обозначались социальное и экономическое развитие, предотвращение конфликтов, постконфликтное восстановление. Гуманитарная помощь, таким образом, стала одним из направлений Официальной помощи развитию (ODA).

В июле 2000 г. на Саммите министров иностранных дел «Группы восьми» в японском городе Миядзаки были приняты так называемые «Инициативы Миядзаки по предотвращению конфликтов» (G8 Miyazaki Initiatives for Conflict Prevention). Вместе с этим правительство Японии представило документ под названием «Действия Японии по предотвращению конфликтов и развитию» (Action from Japan on 'Conflict and Development'— Japan Development Cooperation for Conflict Prevention). Документ указывал на важность своевременности оказываемой помощи, необходимость сократить временной разрыв между гуманитарной помощью и работами по постконфликтному восстановлению. Кроме того, подчеркивалась важность привлечения к гуманитарной деятельности НКО и частных компаний.

Оказываемая Японией помощь также фокусируется на том, чтобы подготовить реципиентов к возможным бедствиям в будущем, — «на практике такой подход предполагает переход от проведения спасательных работ после ЧС к оказанию содействия восстановлению нормальной жизнедеятельности (humanitarian-development nexus)». [1]
60th Anniversay of the Training Program in Japan. Source: JICA Channel
После террористических актов 11 сентября 2001 г. Токио начал принимать законы, облегчающие использование Морских сил самообороны Японии (МССЯ) в операциях по поддержанию мира и расширяющие перечень их функций. В 2001 г. был принят Закон о специальных мерах по борьбе с терроризмом, конкретизирующий функции ССЯ в контртеррористических операциях и по сути давший возможность МССЯ оказывать тыловую поддержку (проводить поисково-спасательные операции, осуществлять транспортировку, ремонт, техническое обслуживание, обеспечивать связь, оказывать медицинские услуги) США при проведении ими операций в Индийском океане. Тем не менее, не было разрешено, например, осуществлять поставки оружия и боеприпасов, проводить техническое обслуживание самолетов, готовящихся к боевым вылетам. В 2015 г. ССЯ получили возможность участвовать в операциях по постконфликтному восстановлению и обеспечению безопасности.

В июле 2011 г. МИД опубликовал документ «Японская политика гуманитарной помощи» (Humanitarian Aid Policy of Japan). В нем выделены следующие направления деятельности: помощь беженцам и внутренне перемещенным лицам, плавный переход от экстренной помощи в условиях гуманитарного кризиса к помощи на ранних стадиях восстановления и далее к помощи развитию, реагирование на природные катастрофы, обеспечение безопасности людей оказывающих гуманитарную помощь, координация взаимодействия гражданских и военных.
Принципы и механизм оказания гуманитарной помощи
Согласно брошюре, выпущенной Министерством иностранных дел Японии – именно оно ответственно за гуманитарную сферу, – ее гуманитарная деятельность опирается на такие принципы, как гуманность (humanity), нейтральность (neutrality), независимость (independence) и беспристрастность (impartiality). Помощь оказывается в случае чрезвычайных ситуаций, с которыми страна или регион не могут справиться самостоятельно, и по запросу правительства страны или международной организации – в виде спасательных отрядов, предоставления экстренной материальной помощи, например, предметов первой необходимости, либо выделения финансовой помощи (Emergency Grant Aid).

Если от какой-либо страны, пострадавшей от стихийного бедствия или техногенной катастрофы, или международной организации поступает запрос на гуманитарную помощь, то МИД Японии консультируется с другими министерствами на предмет оказания ими возможного содействия, принимает решение о сроках, объемах и видах помощи. Затем от министра иностранных дел направляется распоряжение Японскому агентству по международному сотрудничеству, которое осуществляет работу по направлению группы специалистов (Disaster Relief Team), либо товаров первой необходимости (Emergency Relief goods). Для более оперативного доступа к таким товарам Япония содержит их запасы в Сингапуре, Соединенных Штатах (Майями), Гане (Аккра) и ОАЭ (Дубай).

В период с 1987 по апрель 2019 гг. 151 японская спасательная команда (из них 20 – части ССЯ) была направлена в 45 стран / регионов мира. По видам выполняемых работ команды подразделяются на поисковые (Search and Rescue team), медицинские (Medical team), команды по реагированию на инфекционные заболевания (Infectious Diseases Response team), экспертные команды (Expert team) и подразделения ССЯ (Japan Self-Defense Force Unit), к помощи которых прибегают в случае особой необходимости.

С самого начала гуманитарной активности Японии четко оговаривались и фиксировались в законодательных актах ситуации, при которых оказывается помощь, – это могли быть стихийные бедствия или антропогенные катастрофы большого масштаба, с которыми страна, в которой произошел инцидент, не в состоянии справиться в одиночку. Такая конкретизация – следствие послевоенных запретов, связанных с ограниченным функционалом Сил самообороны Японии.

Кроме материальной помощи товарами, Япония выделяет гранты международным организациям. Средства расходуются на оказание помощи жертвам конфликтов, антропогенных и природных катастроф, беженцам, перемещенным лицам, а также на «поддержку демократизации» – помощь в управлении и мониторинг выборов («to support the administration and monitoring of important elections for democratization»). И если спасательные отряды и материальная помощь направляются в случае бедствий природного или антропогенного характера, то финансовая помощь оказывается также при катастрофах, ставших следствием вооруженных конфликтов.
Members of the Japan Self-Defense Forces arrive at the airport in Juba, South Sudan Monday, Nov. 21, 2016. Japanese peacekeepers, with a broader mandate to use force, landed in South Sudan in the first such deployment of the country's troops overseas with those expanded powers in nearly 70 years. Source: AP Photo / Justin Lynch
Негосударственные акторы японской гуманитарной деятельности
Вопросы оказания гуманитарной помощи Японией находят отклик среди компаний и некоммерческих организаций. При этом (в отличие от России, например) усилия прикладываются к тому, чтобы сделать вклад Японии заметным, видимым – маркируя оказываемую помощь флагом страны и распространяя информацию через СМИ («labeling the national flag of Japan on distributed relief supplies and publicizing the projects through the media»).

В 1994 г. в бывшей Югославии силами нескольких неправительственных организаций была создана гуманитарная организация Japan Emergency NGO (JEN), которая специализируется на оказании экстренной помощи и поддержке социальных программ. Филиалы организации были открыты в Хорватии, Боснии и Герцеговине, Союзной республике Югославии (затем – Сербии и Черногории). Изначально проект был рассчитан на полгода, но завершился только в 2004 году.

Со временем деятельность JEN вышла за пределы Балканского региона. На период октября 2016 г. JEN реализовывала проекты в Афганистане, Ираке, Пакистане, Шри-Ланке, Иордании, а завершила – в Индии, Монголии, Индонезии, Эритрее, Южном Судане, Гаити, Непале и в других странах.

В 1996 г. была создана НПО Peace Winds Japan, работающая на двух направлениях: оказание чрезвычайной гуманитарной помощи при стихийных бедствиях и помощь в восстановлении и развитии после стихийных бедствий. Организация работает в таких странах, как Ирак, Сирия, Южный Судан, Кения, Мьянма, Восточный Тимор, Афганистан, Пакистан, Монголия.

В 2000 г. государством в лице МИД, некоммерческими организациями и бизнесом была создана НКО «Платформа Японии» (Japan Platform, JPF) для обеспечения более оперативной и эффективной помощи при чрезвычайных ситуациях; сегодня участниками JPF являются 43 НКО. Средства организация получает от Министерства иностранных дел из фонда программы Официальной помощи развитию (Official Development Assistance, ODA), компаний, частных лиц, членских взносов НКО-участниц.

Основные объекты помощи «Платформы Японии» – беженцы и пострадавшие от стихийных бедствий. JPF выступает своего рода хабом, в котором аккумулируются ресурсы для оказания материальной помощи и который непосредственно распределяет их. Взаимодействуя с этой организацией, компании, оказывающие помощь, могут быть уверены в том, что эта помощь дойдет до адресата.

JPF работает в таких странах, как Ирак, Сирия, Иордания, Турция, Ливан, Афганистан, Бангладеш, Индонезия (Сулавеси, Ломбок), Йемен, Южный Судан, Палестина. В 2015-16 финансовом году JPF реализовала 90 проектов в рамках 12 программ, в том числе помощь пострадавшим от землетрясения в Непале, Афганистане и Пакистане, помощь беженцам в Сирии и Ираке, экстренная помощь в Южном Судане, помощь пострадавшим от наводнения в Мьянме и др.

Финансовые вложения в помощь
По оценкам ОЭСР, в 2015 г. Япония находилась на четвертом месте после США, Великобритании и ЕС по объемам финансирования гуманитарной помощи.
Крупнейшие доноры гуманитарной помощи.
Источник: OECD Development Assistance Committee CRS
В 2016 г. Ясуо Фукуда, бывший премьер-министр Японии, в качестве представителя от правительства страны принял участие во Всемирном саммите по гуманитарным вопросам, который проходил в Турции. На саммите Я. Фукуда объявил о том, что в период между 2016 и 2018 гг. страна выделит 6 млрд долл. на гуманитарную деятельность на Ближнем Востоке.

В сентябре 2016 г. премьер Абэ посетил два саммита, посвященные вопросам гуманитарной помощи, которые проходили на полях Генеральной ассамблеи ООН, – Саммит ООН по вопросам беженцев и мигрантов (UN Summit for Refugees and Migrants), созванный по инициативе генсека ООН Пан Ги Муна, и Саммит лидеров по вопросам беженцев (Leaders' Summit on Refugees), созванный по инициативе экс-президента США Б. Обамы. На первом саммите С. Абэ заявил о том, что Япония намерена выделить 2,8 млрд долл. в течение трех лет начиная с 2016 г. на помощь мигрантам и беженцам, а также принимающим их странам; на втором – что Токио направит 100 млн долл. в созданную при Всемирном банке платформу реагирования на кризисы (World Bank Global Crisis Response Platform).

В феврале 2019 г. Япония выделила 23 млн долл. Ближневосточному агентству ООН для помощи палестинским беженцам; из них 17,7 млн долл. предназначены для программ образования, здравоохранения и улучшения условий жизни 5,4 млн палестинцев; 4,5 млн долл. – для улучшения оказываемой Ближневосточным агентством медицинской помощи в Сирии, Ливане, на западном берегу реки Иордан и в секторе Газа. Общий объем оказанной Токио помощи палестинским беженцам с 1993 г. достиг 1,9 млрд долл.

В 2018 г. бюджет программ Официальной помощи развитию составил 14,2 млрд долл., или примерно 0,28% от ВНП страны. Ее основные направления – транспорт и коммуникации, инфраструктура, энергетика, санитария и обеспечение водой, гуманитарная помощь, сельское хозяйство.
Гуманитарное измерение деятельности японских компаний
Финансовую помощь гуманитарной деятельности Японии оказывает бизнес-сообщество, оценивающее гуманитарную сферу «не как благотворительность, а как способ капитализации и инвестиции в лояльность» [2] , в престиж, имидж, а, значит, и в будущее бизнеса в этих странах-получателях помощи. Приведем лишь несколько примеров.

Так, Itochu Corporation направляет финансовые средства и предметы первой необходимости пострадавшим от стихийных бедствий через местные организации, занятые в гуманитарной сфере. Несмотря на то, что больше внимания уделяется помощи внутри страны, гуманитарная активность компании охватывает иностранные государства. Согласно информации, представленной на сайте компании, она оказывала помощь пострадавшим от землетрясения на Сулавеси в Индонезии в октябре 2018 г., пострадавшим от землетрясения в Иране в ноябре 2017 г., в Мексике в сентябре 2017 г., в Эквадоре в апреле 2016 года.

В 2008 г. фармацевтическая компания Daiichi Sankyo выделила 95 тысяч долл. на помощь жертвам землетрясения в провинции Сычуань в Китае; в дополнение к финансовой помощи в зону бедствия были направлены медикаменты. 47 тыс. долл. были направлены компанией на оказание помощи пострадавшим от циклона Наргис в Мьянме.

В США компания Nissan выделяет средства на гуманитарную помощь через такие организации, как Американский Красный Крест, благотворительную организацию Армия спасения, международную НПО Habitat for Humanity, продовольственный банк Second Harvest. В 2015 г. компания выделила 10 млн иен Всемирной продовольственной программе для помощи людям, пострадавшим от землетрясения в Непале. Компания участвовала в финансировании программ помощи пострадавшим от стихийных бедствий на Филиппинах, в Таиланде, Пакистане, Китае, Мьянме.
A partnership between Nissan Thailand and Habitat Thailand was started in 2011. In 2012, Nissan supported the building and repairing of houses in Phathumthani Province, an area severely affected by flooding in 2011. Nissan has also been working on rehabilitation assistance by repairing houses in Chiang Rai province, the 2014 earthquake-stricken area.
Source: Nissan-global.com
Гуманитарная помощь – это не просто благотворительность. Инвестиции в нее – это инвестиции в образ страны за рубежом, в создание благоприятной и конструктивной атмосферы, от чего, в свою очередь, зависит то, как будет восприниматься экономическая деятельность страны, отношения на уровне правительств и обществ, что особенно важно сегодня, в условиях конкурирования интеграционных инициатив в Индо-Тихоокеанском регионе и стремлении крупных игроков привлечь как можно большее количество участников к выдвигаемым проектам.

Кроме того, не стоит забывать и о стремлении японской внешнеполитической элиты сделать страну постоянным членом Совета Безопасности ООН. Деятельность в гуманитарной сфере работает и на эту задачу, формируя образ ответственного государства, которое вносит вклад в развитие других стран.

После Второй мировой войны дипломатия, в том числе экономическая, оказалась единственным средством достижения внешнеполитических целей Токио. Сегодня, когда Япония постепенно избавляется от послевоенных ограничений, ее гуманитарная активность и «мягкая сила» в какой-то степени могут смягчить эффект от проводимой правительством политики, направленной на повышение «самостоятельности» страны на мировой арене, в том числе в военной сфере. Особенно это важно для Токио в условиях роста геополитической напряженности в Индо-Тихоокеанском регионе, на страны которого приходится львиная доля японской гуманитарной помощи.
Notes:
[1] Вода К.Р. Политика Японии в области гуманитарного содействия // Пути к миру и безопасности. 2018. № 1(54) Спецвыпуск: Гуманитарные вызовы, гуманитарное реагирование и защита гражданского населения в вооруженных конфликтах. Под редакцией Е.А. Степановой, С. 291-298, стр. 293
[2] Примаков Е.М. Гуманитарная миссия России // Пути к миру и безопасности. 2018. № 1(54) Спецвыпуск: Гуманитарные вызовы, гуманитарное реагирование и защита гражданского населения в вооруженных конфликтах. Под редакцией Е.А. Степановой, С. 182-196, стр.195

Обложка: Иероглифом 2018 года в Японии выбран знак (сай/вадзаваи) "бедствие" - этот год запомнился сильными землетрясениями, тайфунами, ливнями, оползнями и наводнениями.
Made on
Tilda